2017年2月2日 星期四

川普上位,國際氣候治理從此大轉彎?

"探究川普崛起的背後成因,和其影響氣候治理的關鍵因子,都擺脫不了「世界經濟型態」,改變世界的貿易模式與經濟型態,才是翻轉氣候變遷的關鍵。"
剛卸任的聯合國秘書長潘基文在COP22會場發言(詹詒絜攝)
文/趙偉婷(巴黎政治學院博士生)

 2016年11月4日《巴黎協定》生效那天,各國代表正齊聚摩洛哥 COP22(第22屆聯合國氣候大會),原本大伙正興高采烈地準備慶祝一番,沒想到被11月9日的美國總統大選結果澆了一盆冷水。

 無疑的,川普(Donald John Trump)勝選為國際氣候治理投下一顆震撼彈,許多專家都憂心忡忡,因川普選前多次發表「氣候變遷是假議題」、「是中國阻撓美國發展的手段」等懷疑言論。川普上任後,氣候變遷和 LGBT(男女同志、雙性戀者及跨性別者)等頁面,也悄悄地從白宮網站消失。本文將以國際政治經濟觀點,分析川普當選的原因與氣候治理關係,及未來美國與國際氣候治理的發展方向。

兩股力量纏鬥中:普世主義v.s.國家中心

 此刻牽動世界政治與經濟的兩股力量,一種是強調國際合作的「普世主義」(cosmopolitan),另一是強調「國家中心」(state-center),帶有民族主義與保護主義的保守色彩,兩者不斷對抗與拉扯。

 在歐巴馬時期,美國對於氣候變遷採取第一種思維,雖然2009年哥本哈根氣候會議(COP15)的「美中密室會議」飽受批判,但其後歐巴馬攜手中國積極在氣候治理上合作,2016年9月兩國在G20前分別批准《巴黎協定》。另外,歐巴馬從2013年來積極推動「潔淨電力計畫」(clean power plan),成為美國第一個國家層級的減碳計畫,藉此限制電廠排碳量、推動能源轉型、減少依賴化石燃料,上述促進國際合作與氣候治理的舉動,廣受肯定。

 但氣候治理要成功,千萬不能只以「氣候中心主義」來看事情。也就是說,雖然氣候變遷堪稱當代人類必須面對的最重要問題,但治理議題涵蓋層面極廣,不同的個人、團體、社群、到國家,偏好順序不盡相同。歐巴馬很多政策雖立意良善、也道德正確,卻未必受選民青睞。

 首先,近年選民最關切議題莫過於經濟,尤其美國和歐洲還未完全走出2008年金融危機低谷。或許加州、紐約等國際化大都會或經濟繁榮的州,還肯關心國際議題,但很多美國中部州和不到10萬人的小郡,經濟仍持續衰退,對這些受創最深的低收入與高失業率選民來說,氣候變遷只是次要。

 經濟史學家 Karl Polanyi 曾在其著作《巨變》(The Great Transformation)表示,當一國經濟狀況讓人民感到壓力、社會制度逐漸崩離時,便容易產生民族主義情緒,甚至衍生為極端的法西斯思維。諸如此類的國家中心主義,皆透過對外仇恨來凝聚內部能量。跟氣候治理強調的「國際合作」、「考量全體人類利益」等理念有很大差距,將使國際公約與協商制度更為窒礙難行。

 如第一次世界大戰後,各國對德國提出嚴苛罰款,富有領袖魅力的希特勒即趁勢崛起,且藉由民選制度上位,因為許多德國人盼望他帶國家走出戰後通膨與經濟蕭條,進而強化成法西斯思想。這次川普的勝選,恰巧反映美國在後全球化時期和金融危機以來,境內中低收入戶對現狀的強烈不滿。川普許多仇外和帶有種族歧視的言論,反而激起這類選民共鳴。事實上,川普的選舉語言相當直白,就是把「美國利益」擺第一,以國家利益為最高指導原則,配合口語化的「讓美國再次偉大」(Make American great again)激情口號,最終跌破一堆專家眼鏡突圍而出。

川普主掌下的美國,在全球氣候政治舞台投下一顆震撼彈!(圖/美聯社
極右派民族主義,擾亂全球氣候治理

 不過,這也不是美國第一次在國際氣候舞台上變臉,1990年代的柯林頓政府,也曾積極參與《京都議定書》、力倡碳交易等市場化減量機制。可是2000年小布希當選後,隔年便以危害美國經濟為由拒絕批准《京都議定書》。

 對於川普上台後的走向,《紐約時報》分析,歐巴馬已在再生能源做了很多投資,基於商業利益,川普短時間不太可能全部撤掉。然而,哈佛大學研究員 Gernot Wagner 和哈佛大學教授 David Keith 在《Foreign Affairs》撰文提醒,川普在競選期間跟化石燃料的利益團體走得很近,加上承諾多用石油和天然氣以增加出口,勢必危及前朝力推的潔淨電力計畫。

 再看《巴黎協定》,和《京都議定書》最大差異在於,《巴黎協定》並未對簽約國設定目標與罰則,而是採「國家自主貢獻」(Intended Nationally Determined Contribution, INDC)自願減量。因此就算美國留在《巴黎協定》,但沒做出實質減量的話,對減緩氣候變遷的幫助也不大。尤其中美合作計畫方面,極可能危害雙方互信。

 至於啟動《巴黎協定》相關工作最重要的資金,身為全球第二大溫室氣體排放國,美國理當在綠色資金做出一定貢獻。但因川普競選時主張排斥外來移民,和美國優先的決策邏輯,未來要川普政府掏出更多錢幫助弱勢國家,恐怕難上加難。

 較樂觀的是氣候科技與碳交易,目前此方面治理模式多由企業和州政府主導。比方加州更擴大「自願性碳交易市場」涵蓋範圍,並與加拿大魁北克碳交易市場連結。根據COP22 討論結果,往後美國應有更多地方政府參與碳市場,中國更在今年(2017)啟動全國碳交易,可望從此躍居世界最大碳市場。

 從英國脫歐、到川普當選,一再凸顯國家中心的民族主義正在崛起。探究川普崛起背後成因,和其影響氣候治理的關鍵因子,都擺脫不了「世界經濟型態」,無論發展中國家、小島國家聯盟(AOSIS)、甚至許多國際 NGO 都曾強調,改變世界的貿易模式與經濟型態,才是翻轉氣候變遷的關鍵。但這項工程非常浩大、難度也高,加上民族主義的干擾,如何重新找出一套可行的氣候治理模式,而且趕得上氣候變遷的惡化速度?將是全人類的共同課題。

【參考資料】
Wagner, Gernot & David Keith, "COP22 After Trump: The Good and Bad News for Climate Change", Foreign Affairs, November 21, 2016

【延伸閱讀】
【COP22系列報導之三】 迎接川普總統的,恐怕是愈來愈多的環境抗爭》 王一方   2016/11/14
【COP22系列報導之七】川普陰影下,《巴黎協定》仍將存活》 張楊乾 2016/11/19
COP22現場觀察:川普效應 ,將改寫全球氣候政治版圖》 趙威翔  2017/1/16
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