2017年1月26日 星期四

問永續轉型為何物?(下)從德、英案例,看轉型的多種路徑

"永續轉型不是靠政府單一政策就能完成,各方政治角力與傳統勢力的糾纏,會一路影響、甚至牽動轉型路徑變化。除了督促政府和企業改變,培養公民社會和環境運動團體的實力,也是促成永續轉型的方式之一。"
被視為世界標竿的德國能源轉型經驗,源自其深厚的環境運動歷史與民間驅動力量。
文/賴慧玲(荷蘭鹿特丹伊拉斯姆斯大學博士班)
  
 上一篇我們從「多層次視角」(Multi-level perspective, 簡稱MLP) 看轉型的機制,認為轉型是社會--科技「體制」、「場景」和「利基」三個層次多重互動下發生的體制轉移。當然現實生活不像MLP雛型這麼單純,如利基創新的發展速度不一,場景可能發生驟然巨變或小規模慢慢累積轉變,而既有體制在面對場景的壓力和利基的挑戰時,能運用的資源和應對的方式也不盡相同。

 因此,轉型的樣態不只一種,轉型路徑也可能中途轉換或微調。如Geels等學者指出德國自1990~2014年發生的電力轉型過程,大致符合「替代型轉型路徑」(substitutional pathway) ,就是利基創新在體制外發展到一個程度後,取代既有的社會-科技體制。但隨著制度調整程度的變化,不同時期的轉型走向仍有差異。接下來就以該文描述的德國和英國電力轉型過程,說明轉型路徑的變化和差異。 
(註:Geels Schot依三個層次互動時間點和性質將轉型路徑分成四種:(1)替代型轉型路徑 (substitutional pathway):利基科技在體制外發展到一個程度後,取代既有社會-科技體制。容易發生在場景大規模變化,體制遊戲規則改變時 (如政權交替)。常牽涉到新進場行動者 (新廠商、民眾、不同層級政府) 和既有勢力直接競爭;(2)改革型轉型路徑 (transformation pathway):既有勢力面對外界壓力和新科技挑戰調整方向,如化石燃料公司開始研發再生能源,讓兩者並行或逐步汰舊換新。常發生在場景變化溫和,利基科技未成熟時;(3)重整型轉型路徑 (reconfiguration pathway):當利基創新和既有體制結合,改變整個系統結構。如智慧型電錶被「附加」(add-on)到辦公大樓和家戶電力系統,遭遇現行電網設施和人工抄表制度阻礙。若藉此升級為智慧電網,不但改變能源輸配系統基礎建設和運作,還能強化「時間電價」等政策工具執行力。過程可能遭遇新進者和既有勢力衝突;(4)去結盟和再結盟路徑 (de-alignment and re-alignment pathway):既有體制遭遇突然且大規模的外力衝擊 (如戰爭)而崩解,利基創新趁勢而起,勝者形成新陣營補上體制真空。過程中可能有長期不穩定狀態。


社會趨勢+制度變革,促成德國能源革命

 德國電力體制原由9個垂直整合的公營企業分區把持,電力來源也以化石燃料和核能為大宗。在轉型第一階段 (1990~1998年)無心插柳通過「電力收購制度」 (feed-in-tariff,  簡稱FIT),有效保護新能源科技不受既有體制壓迫,加上環境和反核運動推波助瀾,使陸域風機和太陽能等再生能源蓬勃發展。

 到了第二階段 (1998~2009年),社民黨和綠黨共組的「紅綠聯盟」政府進一步改變遊戲規則,包括1998年的電業自由化改革、2000年推出大膽的《再生能源法》(Erneuerbare Energien Gesetz,  簡稱EEG)、2002年確定核能退場時間,並將主管機關從經濟部轉移至對再生能源更友善的環境部。
    
 制度上一系列的「開展和變革」(stretch-and-transform),意味德國政府和電力企業的關係產生變化,並鼓勵更多人進場。許多公民、農民、公部門、開發商,受到誘因驅使紛紛投入風能、生質能、和太陽能。德國太陽能產業銷售額便一路從2000年的2億歐元左右,暴增到2008年的70億歐元。也為替代型轉型路徑打下堅實的基礎。

 不過,傳統能源陣營並未束手就範。1990年代,電力公營企業針對政府電力收購制度展開許多興訟和遊說活動,但受環境運動和再生能源產業的制衡,在2001年遭歐洲法院判決敗訴。到了第二階段,傳統能源陣營在電業自由化及反托拉斯法限制下,開始往歐洲和全球市場擴張。在國內持續以再生能源成本高又不穩定、及EEG扭曲市場機制、且不利國際競爭力等論述,試圖扭轉頹勢。

 終於在第三階段 (2009~2014年),他們說服了新上任的中間偏右聯合政府採用,開始限縮EEG對再生能源的支持,並要求綠能科技適應既有體制的市場規則。儘管此時傳統大型電力公司經營上亦遭遇金融海嘯、再生能源擴張、社會要求廢核等挑戰,但電力制度的調整幅度已較前期限縮,使德國電力系統的替代型轉型路徑走上較保守的「適應和確認」(fit-and-confirm) 方向

 目前德國在能源轉型上的成就,特別是「公民能源」(civic energy) 的蓬勃發展,成為許多國家欣羨對象。依多層次視角觀點,這和德國的「社會--科技場景」息息相關,包括旺盛且組織良好的公民社會、習慣與各方協商的「協調式市場經濟」(coordinative market economy)風格、強而有力的環境運動傳統、與實力堅強的製造業部門。
(註:統計2012年德國近半數再生能源來自上千家民間合作社、個人和農夫所有,僅5%來自四大能源公司。)

菁英政治+自由市場,英國路徑截然不同

 而同一時期,另一歐洲強權英國,卻走上由既有大型能源業者逐步調整電力部門的「改革型轉型路徑」 (transformative pathway)Geels 等學者認為,這是因英國的深層社會--科技場景,和德國有著決定性差異,如緊密的菁英政治小圈圈、以自由市場為依歸的經濟模式、較分歧的公民社會 (能源部門方面)、及相對較弱的環境主義傳統。
傳統菁英政治主導下的英國,走的是和德國截然不同的能源轉型路徑。
 在第一階段 (1990-2002),英國的電力自由化和私有化使六大能源公司把持電力系統。同時對自由市場的推崇,使英國解編能源部,將能源政策的制定轉移到「貿易產業部」 (Department of Trade and Industry)。為扶植核能,1990年政府推出「非化石燃料能源購買義務」(Non-Fossil Fuel Obligation, 簡稱NFFO) ,要求電力公司購買一定比例的核能發電,雖促成再生能源的意外發展,但競標規則有利大型業者,不利新興小型電力公司和公民競逐。 比方2004年,全英多達98%的風力發電都掌握在大公司手上,僅1.5%裝置容量來自農民或能源合作社。而大型業者的削價競標,也讓許多得標的再生能源計畫不符經濟效益,僅30% 被確實執行。 

 到了第二階段 (2002-2008),隨著民眾氣候變遷意識升高,工黨政府在 2003年和2007年通過兩個能源白皮書。2002年通過「再生能源義務」法案 (Renewables Obligation,簡稱RO),要求電力公司透過購買「可再生能源義務許可證」(Renewable Obligation  Certificates)等方式達到一定的再生能源比例。但RO高度仰賴市場機制,讓電力公司傾向選擇便宜、大型的成熟再生能源科技 (如陸域風機和垃圾掩埋沼氣),而非支持新科技研發。加上許多陸域風機業者開發時漠視利害關係人權益,也加深大眾對風力發電的負面印象。

 第三階段 (2008-2014) 初期,英國政府推出一系列積極政策和制度變革,包括通過氣候變遷法案、建立「能源和氣候變遷部」 (Department of Energy and Climate Change)、和獨立的「氣候變遷委員會」(Climate Change Committee,簡稱CCC)、並修改RO,強化了大型電力公司對再生能源的投入。不過該政策力道也受金融海嘯和民眾氣候意識衰退的挑戰,保守黨政府2010年上台後,雖不情願地通過了電力收購制度,但未致力推動再生能源電力的長期目標。

 在此時期,傳統能源各有消長。核能雖因環境運動意見紛歧未遭到太大挑戰,卻因新電廠的成本效益不彰等經濟因素而進展遲緩。燃煤電廠雖有淨煤技術的研發和補助,但無明顯擴張,部分既有電廠也在政策引導下退場,或轉用生質能為燃料。天然氣則隨美國油頁岩革命崛起。政府不顧CCC警告和愈加升溫的社會衝突,以創造就業和維持電價低廉為名,加碼投入天然氣電廠的發展。整體而言,在大型企業和政策制定者的合作下,大型再生能源計畫 (包括離岸風力) 快速擴展,但由上而下的政策風格也引發許多爭議,特別在陸域風機和工業化生產的進口生質燃料方面,讓英國的低碳轉型之路增添變數。

轉型路徑不能複製貼上,也非命定 

 雖然社會--科技場景和轉型路徑難以複製,但Geels和Schot提醒,社會--科技場景本身並不會「決定」轉型會不會發生、或怎麼發生,而是提供「趨力的深層結構成分」(deep-structural ingredients of forces),讓某些行為更容易發生。

 例如,荷蘭校園和社會很尊重大學生的自主嘗試,並提供各種資源資助創新和實驗永續點子,加上蓬勃多元的產業發展及跨國人才與資訊流通,讓荷蘭在青年人才的培育和發展上,展現出台灣難以想像的活力和實力。但這不表示國情不同的台灣,就沒辦法培養永續創新的青年人才,只是青年們因大環境較不友善,創新挑戰較高,因循現狀的成本較低。因此要讓青年積極創新,光靠口號式或零星獎勵活動,並無法突破深層社會結構的限制。

 同樣的,永續轉型過程不是靠政府單一政策就能完成。各方政治角力與傳統勢力的糾纏,會一路影響、甚至牽動轉型路徑變化。所以,除了督促政府和企業改變,培養公民社會和環境運動團體的實力,也是促成永續轉型的方式之一。

 總結來說,永續轉型研究社群發展至今只約20個年頭,儘管不同學者對經濟制度的變革程度、跨部門之間的互動影響、及政府、企業和公民社會在轉型過程扮演的角色等議題,仍在不斷辯論和修正。但對此刻大步邁向永續轉型目標的台灣來說,多了解永續轉型研究的成果和洞見,或許能幫我們釐清迷思和盲點,走出自己的轉型之路。

【參考資料】

  • Geels, F.W. and J. Schot (2007) 'Typology of Sociotechnical Transition Pathways', Research Policy 36: 399-417.
  • Geels, F.W., F. Kern, G. Fuchs, N. Hinderer, G. Kungl, J. Mylan, M. Neukirch, and S. Wassermann (2016) 'The Enactment of Socio-technical Transition Pathways: A Reformulated Typology and A Comparative Multi-level Analysis of the German and UK Low-carbon Electricity Transitions (1990-2014) ', Research Policy 45: 896-913. 
  • van den Bergh, J.C.J.M., B. Truffer and G. Kallis (2011) 'Environmental Innovation and Societal Transitions: Introduction and Overview', Environmental Innovation and Societal Transitions 1: 1-23.


【作者簡介】 
賴慧玲,2009 年參加環境資訊協會於大安社大舉辦的公民記者課程,開啟了環境的視野和觸角。喜歡走進議題現場觀察,偶爾寫寫公民報導,更常默默加入運動行列。因有感於自身知識和能力的不足,決定花光所有積蓄 (其實也不多) 赴英唸書。自倫敦大學學院環境、科學與社會碩士班畢業後,曾於中外對話實習。目前在荷蘭鹿特丹伊拉斯姆斯大學學習當一個研究者。

【延伸閱讀】
問永續轉型為何物?(上)一次搞懂永續、永續發展、永續轉型》 賴慧玲   2017/1/19
問永續轉型為何物?(中)透視永續轉型的三種層次》 賴慧玲    2017/1/23
讓德國人為你終結在台灣被誤導的能源流言》 張楊乾&謝雯凱    2014/7/21
張貼留言