2016年3月25日 星期五

蓬勃發展的碳金融(上):世界銀行集團與碳定價(Carbon pricing)

"在2014年9月聯合國氣候元首高峰會上,74個國家以及超過1000家公司表達了建立全球性碳定價的想法。主要目標是擴大使用有效的碳定價政策,提供有意義的減排。"
圖:摩洛哥的聚光型太陽能發電廠 (Source: Dana Smillie / World Bank)

文/趙偉婷 (巴黎政治學院博士生)

    2015年 11月30至12月12日聯合國氣候高峰會(COP21)在巴黎舉行,會後通過了《巴黎氣候協定》(L'accord de Paris),195個締約國將努力降低溫室氣體排放,以限制增溫在2度C內。 儘管巴黎協議中並沒有針對「碳定價」(Carbon pricing)的指引條款,但此無疑成為本次會議一大熱門議題。值得注意的是,由世界銀行集團(World Bank Group)和國際貨幣基金(International Monetary Fund, IMF)所主導的「碳定價領導聯盟」(Carbon Pricing Leadership Coalition, CPLC)也在本次會議期間正式成立。

全球碳定價的時代來臨

    1997年各國簽署京都議定書規定了三種市場靈活機制:碳排放交易(Emission Trading, ET)、清潔發展機制(Clean Development Mechanism, CDM)、共同減量(Joint Implementation, JI)。此些機制源於經濟學中「將外部成本內部化」的概念,藉由法律規範碳排放權價值,增加污染成本、進而鼓勵減少排放、投資於清潔能源和低碳發展模式 。 新的商業模式隨之創造了「碳金融」(Carbon Finance)(註一) 的誕生。

    碳金融約從2000年開始發展,最大的歐洲碳交易市場(EU ETS)在2005成立,之後在美洲、日本、澳洲、中國、南韓...等地也紛紛成立了遵約或自願性的碳交易市場。其中「碳定價」(註二) 為碳金融運作中相當重要的工具。藉由具有公信力的監測與認可機制,提供碳排放許可一個清楚且穩定的價格,將有助於政府、私人企業、區域、以及一般民眾在減碳投資項目上,有明確且可比較的依據。但目前還沒有一個全球性市場以及統一的碳定價,各市場間價差大,並且歐盟地區在2008到2012年間,由於過度配額,碳排放價格過低,無法真正促進減量。

    在2014年9月聯合國氣候元首高峰會上,74個國家以及超過1000家公司表達了建立全球性碳定價的想法。主要目標是擴大使用有效的碳定價政策,提供有意義的減排。2015年10月,世銀執行長金墉(Jim Yong Kim)和IMF總裁克里斯蒂娜·拉加德(Christine Madeleine Odette Lagarde)成立了碳定價小組,並在2個月後的氣候變遷公約締約國大會COP21上成立碳定價領導聯盟。

    讀到這邊,讀者可能會有幾個疑問。為何碳定價聯盟是由世界銀行與IMF所主導?這兩個國際組織在對抗氣候變遷及碳金融中扮演著怎樣的作用?與政府與企業之間的關係為何?



世界銀行:碳金融的推動者與中介商

    二次戰後為了幫助各國經濟重建及穩定國際金融體系,1944年在美國召開「布雷頓森林會議」,會後通過《聯合國貨幣金融協議最後決議書》、《國際貨幣基金組織協定》和《國際復興開發銀行協定》。根據協定建立了世界銀行和IMF。本篇文章首先討論世界銀行。其最初成立目標是幫助二戰後的國家重建,後來轉變成「促進發展、消除貧窮、關注永續發展」,主要提供發展中國家貸款 。

    1992年各國簽署的《聯合國氣候變化綱要公約》,其中根據各國發展狀況及歷史責任,建立了「共同但有差異原則」。1997年根據此原則《京都議定書》中規定附件一的已發展國家必須率先減碳。另外,其中CDM與JI主要目的在於促進技術轉移以及開發中國家的經濟發展。對此,由於世界銀行在援助貧窮國家發展計畫上有十足的經驗,並為了確保技術資金不會只集中在少數大型開發中國家(中國、巴西、日本),忽略了其他相對更貧窮的國家,世界銀行成立了碳融資部(Carbon Finance Unit, CFU)積極發展此項目。

    世銀第一個碳原型基金(Carbon Prototype Fund)2000年4月開始運作,最初註冊1.35億美元,用於開發投資減碳技術。資金的入注,吸引了公、私部門營運者加入碳市場。之後,世界銀行在碳金融運作中的功能也與日俱增。目前,世界銀行是18個碳基金的委託人,並且在75個國家的客戶端支持著145個以上的計劃項目。 世界銀行財政部和國際金融公司(International Finance Corporation, IFC)也是世界上最大的綠色債券發行者,支持與氣候有關(像是提高能源效率和可再生能源的開發)的計畫。(註三)

    世銀在碳金融成型時提供了「初期資金」、「規則建立」、「審核功能」、「公正性擔保」、「增進平等性」以及「知識與經驗分享」等作用。

    首先,碳金融在2000年剛有雛型時,各界對於此領域還十分陌生,世界銀行資金的入注以及率先行動給予投資人與政府一劑強心針,奠定了國際碳金融基礎。世界銀行更是JI早期的推動者,對於規則以及項目(像是新興碳市場的排放配額訂定)扮演了關鍵的作用。世界銀行也扮演著「公正的仲介者」的角色,負責CDM審核項目概念書(Project Idea Note, PIN),並進行風險評估與融資。另外,由於很多最不發達國家都沒有健全的制度環境以及自主發展能力,也需要世銀協助。世銀在CDM審核項目中已經累積了16年多的經驗,所發表的指南也成為CDM項目的主要參考方針。目前,世界銀行積極推動碳定價機制,希望促進各市場流通與規則統一化,並建立穩定的碳價格,以提供透明和可預測的投資路徑。

    但世界銀行也所受到許多來自業界與來自民間環保組織的批評。業界批評世銀扭曲了自由競爭市場,不公平的與私人產業以及投資者競爭。NGO的憂慮則來自CDM與新興能源投資下的環境公平與正義問題,以及其融資計劃是否真的達到減碳成效。

    至目前為止(2016年),碳定價機制已包含了全球約12%總排放量,涵蓋了40個國家和23個城市、州和地區,許多的國家和地方政府更準備積極參與。另外,國際間的大企業,像是石油與能源公司也大力鼓吹政府推行統一碳定價。此勢必將成為未來重要減碳工具,世銀多年累積的實務經驗與創造的相關規則,使其在國際碳定價政策上不可否認的俱有領導性地位。

(續下篇)

【註釋】
1. 根據世界銀行的定義為售出溫室氣體減排量,參與排放許可交易,從中獲得現金流收支的活動總稱。
2. 目前國際上碳定價工具主要有:碳稅(Carbon Tax)、碳排放交易(Emissions Trading Scheme,ETS)以減量額度機制(Crediting Mechanism)及等三種方式。
3. 世界銀行集團分別由國際復興開發銀行(IBRD,1945年成立),國際金融公司(IFC,1956年成立),國際開發協會(IDA,1960年成立), 國際投資爭端解決中心(ICSID,1966年成立),多邊投資擔保機構(MIGA,1988年成立) 等五個機構所組成。


【延伸閱讀】
1. World Bank, 2010, "10 Years of  Experience in Carbon Finance", http://siteresources.worldbank.org/INTCARBONFINANCE/Resources/Carbon_Fund_12-1-09_web.pdf
2.  White, Rodney R., Sonia Labatt and Martin Whittaker, 2007, Carbon Finance: The Financial Implications of Climate Change, New JerseyJohn, Wiley & Sons, Inc.
3. "「碳定價」-用市場力量推動減碳" 氣候戰役在台灣
張貼留言